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征收决定未经政府常务会议讨论的合法性审查
房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，被诉行政机关对涉及被征收人数众多的房屋征收项目，作出涉案征收决定前未经政府常务会议讨论决定，构成程序违法。鉴于撤销涉案征收决定将会给社会公共利益造成重大损害，故人民法院在判决确认被诉行政机关未经政府常务会议讨论决定即作出涉案征收决定的行政行为程序违法的同时，责令其采取补救措施，符合法律规定。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申640号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑成宝等38人。
诉讼代表人郑成宝、索光华、郑世仁、张善敏。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）五莲县人民政府，住所地山东省五莲县富强路101号。
法定代表人朱贵友，该县县长。
再审申请人郑成宝等38人因诉被申请人五莲县人民政府（以下简称五莲县政府）撤销行政征收决定一案，不服山东省高级人民法院(2017)鲁行终634号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李智明、审判员耿宝建、审判员杨科雄参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
郑成宝等38人申请再审称：涉案征收决定自始至终都是一个无效的行政行为，二审法院仅仅将涉案征收决定确认违法是不够的，应坚决予以撤销。请求：撤销涉案征收决定。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，五莲县政府作出涉案征收决定前未经政府常务会议讨论决定，构成程序违法，二审法院判决确认五莲县政府未经政府常务会议讨论决定即作出涉案征收决定的行政行为程序违法并无不当。涉案征收决定实施后的建设项目现已陆续交付使用，若撤销涉案征收决定将会给社会公共利益造成重大损害。故人民法院在判决确认五莲县政府未经政府常务会议讨论决定即作出涉案征收决定的行政行为程序违法的同时，责令五莲县政府采取补救措施符合法律规定。五莲县政府已经根据二审法院的判决要求，及时采取补救措施，在五莲县政府常务会议上追认了案涉征收决定的合法性。
综上，郑成宝等38人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回郑成宝等38人的再审申请。
审判长 李智明
审判员 耿宝建
审判员 杨科雄
二〇一九年五月三十日
法官助理 林 璐
书记员 宋芳菲
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终634号
上诉人（原审原告）郑成宝等70人（名单附后）。
诉讼代表人郑成宝，男，1970年10月17日出生，汉族，住五莲县。
诉讼代表人索光华，男，1949年8月22日出生，汉族，住五莲县。
诉讼代表人郑世仁，男，1961年8月24日出生，汉族，住五莲县。
诉讼代表人韩琴，女，1974年3月25日出生，汉族，住五莲县。
委托代理人祝宝伦，山东同力兴国律师事务所律师。
委托代理人王洪达，山东同力兴国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）五莲县人民政府，住所地五莲县富强路101号。
法定代表人朱贵友，县长。
委托代理人孙琳，五莲县住房和城乡规划建设局工作人员。
委托代理人盛飞，山东阳尔律师事务所律师。
上诉人郑成宝等70人因诉被上诉人五莲县人民政府（以下简称五莲县政府）请求撤销行政征收决定一案，不服日照市中级人民法院作出的（2015）日行初字第91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，五莲县洪凝街道洪凝居位于五莲县城市规划区内。原告郑成宝等人在被告五莲县政府作出的《五莲县人民政府关于征收洪凝街道洪凝居城中村改造（二期）工程建设涉及房屋的决定》（以下简称征收决定）所确定的征收范围内，即五莲县富强路以东、山东路以西、罗山路以南、育才路以北区域内拥有房屋。五莲县住房和城乡规划建设局（以下简称五莲住建局）为本次征收的房屋征收部门，五莲县洪凝街道办事处（以下简称洪凝街道办）为房屋征收实施单位。2014年2月21日，被告发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造（二期）工程建设房屋征收补偿方案征求意见的公告》，征求意见期限自2014年2月22日起至2014年3月25日止。其中补偿方案规定了征收时间、签约期限、补偿方式、搬迁补偿、临时安置补偿和奖励等内容。同日，五莲住建局发布《关于公布洪凝居城中村改造（二期）工程建设房屋征收调查结果的公告》，公示表中载明房主姓名、房屋结构、房屋间数等信息，并告知被征收人如有异议，可在公告发布后15日内，向洪凝街道办提出。2014年3月27日，五莲住建局形成社会稳定风险评估报告。2014年4月1日，五莲住建局向五莲县国土资源局发出《关于暂停办理土地登记手续的通知》。2014年4月21日，被告发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造（二期）工程建设房屋征收补偿方案征求意见及修改情况公示》，根据对征收补偿方案征求意见的情况，对补偿方案中第六项第（三）条第一款的安置房选房顺序进行了修改。2014年4月21日，中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行证实五莲县洪凝街道洪凝居二期改造项目，工程实施单位已将征收补偿款存入洪凝居委在该行的帐户，该款帐户存款60000000元。2014年4月22日，五莲县政府作出涉案征收决定（莲政发〔2014〕16号），并于当日公告。原告不服，于2014年7月1日提起行政诉讼，要求撤销该征收决定。
另查明，在征收补偿方案规定的签约期限内，855户被征收人中共有667户被征收人与房屋征收部门签订了补偿协议。截止2014年12月5日，共有729户与征收部门签订了征收补偿协议，签约率达85.3%。
还查明，1986年3月31日，经由山东省人民政府（86）鲁政函9号《关于同意益都、诸城、五莲县共五个村居民的农业户口转为非农业户口的批复》批准，“五莲县洪凝、集后两个村……的农业户口转为非农业户口。……对现有土地有偿收归国有。”
原审法院认为，本案有如下争议焦点。一、关于原告起诉是否超过法定期限的问题。被告于2014年4月22日作出涉案房屋征收决定并公告，原告于同年7月1日提起行政诉讼，并未超出法定期限。二、关于部分原告的诉讼主体资格问题。本案审理过程中，郑世金、许冯氏、苗忠顺、刘西军去世，郑世金的妻子解加兰、许冯氏的儿子许延松、苗忠顺的妻子刘贤美、刘西军的儿子刘善青均明确表示参加诉讼，故解加兰、许延松、刘贤美、刘善青具有本案原告主体资格。关于其他原告的主体资格问题，在本案审理过程中，原告分别提交房产证、土地使用权证、洪凝村居民委员会通知、五莲住建局房屋征收补偿协议、买卖协议或结婚证等证据证实，可以证实上述原告与涉案房屋征收决定有利害关系，均具有本案的原告主体资格。三、关于五莲县政府作出涉案房屋征收决定依据是否充分的问题。本案涉案地段位于五莲县城市规划区内，但基础设施落后，被征收房屋多为平房。为完善城市功能，改善居民居住环境和生活条件，2014年，五莲县政府将洪凝街道洪凝居城中村改造（二期）列入国民经济和社会发展年度计划，并作为重点项目实施，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条规定的公共利益的需要，被告提交的证据亦证实涉案房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。另外，涉案安置项目采用政府主导、市场运作、村企合作的方式进行，亦不能成为否认该项目公共利益性质的理由。四、关于涉案征收决定法律依据是否正确的问题。根据被告提交的山东省人民政府（86）鲁政函9号文、山东省人民政府的批复和部分原告提交的国有土地使用权证，可以认定涉案土地已于1986年收归国有，并于2014年补办了相应的用地手续。五莲县政府作出涉案征收决定时，土地性质为国有土地，被告依据《征补条例》规定作出涉案房屋征收决定并无不当。五、关于涉案征收决定内容合法性的问题。原告未提交证据证实其被征收房屋属于生产、经营用房等非住宅用途或系二层或二层以上建筑，故涉案征收决定中未涉及停产停业损失及二层或以上建筑补偿方案并未违反相关规定，且搬迁补偿、临时安置补偿标准亦符合相关规定。依照《征补条例》第十七条的规定，该补偿方案也规定了各项补助与奖励，不存在未予补助的情形。根据《征补条例》的相关规定，“先补偿”应体现在市县级人民政府作出房屋征收决定前，对被征收人的征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；市县级人民政府作出房屋征收决定后，房屋征收部门拟定征收补偿方案并报市县级人民政府；房屋征收部门与被征收人依照《征补条例》的规定，就补偿方式、补偿金额等事项订立补偿协议。“后搬迁”应体现在只有在相关补偿得到妥善处理和安排的前提下，被征收人才承担在补偿协议约定或补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁的义务。本案系原告对被告作出的房屋征收决定不服提起的诉讼，被告在作出涉案征收决定前，对被征收人的征收补偿费用做到足额到位、专户存储、专款专用，并未违反《征补条例》先补偿后搬迁的规定。六、关于涉案征收决定作出程序是否合法的问题。被告未组织听证会的问题，从涉案征收范围内签订补偿协议情况来看，提出反对意见的被征收人未达到大多数的标准，五莲县政府据此未组织召开听证会，程序并不违法。关于社会稳定风险评估作出程序是否违法的问题，根据《征补条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，但并未排除由征收部门作出评估报告，因此涉案社会稳定风险评估报告的作出，程序并不违法。关于房地产价格评估程序是否违法的问题，是房屋征收补偿决定案件审查范围，本案不予审查。关于专户存储、专款专用的足额补偿费应否存入财政部门的问题。“专户存储”是指补偿款应当存入专门用于征收补偿费用的存储账户，不得存入人民政府的基本账户或者其他账户，本案中，洪凝居委会设立专门帐户，相应的补偿款项亦存入该帐户，并不违反《征补条例》的相关规定。虽然在整个征收过程中被告存在对被征收房屋进行调查登记时过于简单，只统计了房主姓名、房屋结构以及房屋间数等问题，系程序瑕疵，不能据此确认涉案房屋征收决定违法或予以撤销。被告称已组织有关部门对征收补偿方案进行科学论证，原告对此虽有异议，但未提交证据证实。综上，被告作出涉案征收决定基本符合《征补条例》规定，程序合法。七、关于被告作出涉案征收决定是否超越职权的问题。《征补条例》规定的征收补偿费用需足额到位包括房屋征收的各项补偿费、补助费及其他费用。被告将涉案房屋征收补偿、补助费、搬迁奖励等费用一并存入帐户，并未违反相关规定，且搬迁奖励的发放亦不会减少被征收人房屋补偿款的数额。八、关于补偿方案内容是否合理的问题。被告将涉案征收补偿方案公布，在规定期限内征求意见，并根据被征收人提出的修改意见进行修改，符合《征补条例》的相关规定，原告所称的补偿方案存在霸王条款、价格及选房办法显失公平等理由不成立，不予支持。而原告要求被告依据莲政发[2012]45号文件即《五莲县人民政府关于加快旧城区改造工作的意见》，对国有土地上的房屋征收产权调换的建筑按照实际建筑面积1：1的比例进行置换亦无事实和法律依据。综上，五莲县政府作出的涉案房屋征收决定事实依据充分，程序合法，适用法律法规正确。原告诉讼请求理由不能成立，不予支持，被告答辩理由成立，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人郑成宝等70人认为原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.改判撤销被上诉人于2014年4月22日作出的莲政发〔2014〕16号征收决定；3.全部诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、涉案征收决定实体上严重违法，原审法院认定事实不清，证据不足，且违反举证责任分配原则以及证据审核认定原则。1.原审法院对涉案征收决定作出的依据是否符合公共利益需要的情形，其审查和认定错误。是否属于公共利益需要的情形，《征补条例》第八条和第九条规定的非常明确，不仅列举出符合公共利益的六大情形，同时还规定确需征收房屋的，各项建设活动要符合“四规划一计划”。其中，《征补条例》第八条第（五）项才是公共利益需要的情形中的法定条件。本案所涉房屋征收是否由政府组织实施，是否依照城乡规划法的规定，是否属于危房集中以及基础设施落后地段，是否属于旧城区的改建，对此被上诉人并没有提交证据证明，原审法院判决中对于征收决定依据充分的认定是错误的。征收决定作出两年多的时间，被上诉人一直没有提交证据证明建设活动的合法性以及符合城乡规划专项规划和土地利用总体规划，明显违反《征补条例》第八条和第九条的规定。2.原审法院对涉案土地性质的认定错误。3.原审法院判决对征收内容违法的审查不全面。涉案征收决定第七条规定“对本征收决定不服的于3个月内向五莲县人民法院提起行政诉讼”，该规定不符合行政诉讼法的规定。原审法院混淆《征补条例》第十七条规定的补助与补偿的关系，属于适用法律错误。二、涉案征收决定程序违法。1.原审法院对征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用的认定没有依据。上诉人认为征收补偿费足额到位应当以建筑预算部门的预算、专户存储应当以人民币银行结算账户管理办法、专款专用应当以审计机关的审计结果作为依据。2.社会稳定风险评估由征收单位作出，不符合《征补条例》第十二条的规定。3.涉案征收决定作出前未经政府常务会议讨论决定，也没有组织相关部门对征收补偿方案进行论证，程序违法。4.被上诉人没有按照《征补条例》第二十四条的规定对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，程序违法。原审法院认定被征收房屋调查登记程序瑕疵，没有法律依据。5.被上诉人没有在房屋征收范围确定后，公布房地产价格评估机构选定方式等相关事项，并告知被征收人，不符合《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条的规定。三、补偿方案违反公平原则。1.被上诉人对补偿方案的修改只是修改了选房顺序，并非按照被征收人的意见改变原方案的补偿标准。2.补偿标准不合理，属于霸王条款。3.补偿方案没有对补助这一救济行为作出规定。4.对部分上诉人的补偿标准不合理。
被上诉人五莲县政府答辩称，一、原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。涉案房屋征收决定符合公共利益的需要，其作出时的土地性质属国有土地。二、涉案征收决定程序合法。补偿费用足额到位，专户存储，专款专用；社会稳定风险评估作出程序合法；涉案征收决定经多次会议讨论后作出，征收补偿方案经有关部门论证；对征收范围内的房屋调查程序不违反法律规定。三、涉案征收补偿方案合理合法。截至目前，已有792户被征收人与房屋征收部门签订了补偿协议，签约率达92.6%。四、本案上诉期间，部分上诉人已签订补偿协议并已腾空房屋，与征收决定不具有法律上的利害关系，不再享有诉权。
二审过程中，上诉人提交以下证据：证据一，五莲县住建局于2017年1月6日作出的《建设信息公开答复》及其附件《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》共9份，以证明涉案工程项目存在未审批而建设的违法情形；证据二，涉案建设项目的信息公开栏图片，以证明该信息公开中涉案工程建筑成本价格1000元每平方米，与涉案征收补偿方案中约定的多余面积每平方米2200元的购买价格存在较大悬殊，被上诉人实施涉案城中村改造项目存在盈利的情形；证据三，五莲县住建局于2017年5月20日作出的《关于洪凝居城中村改造（二期）项目被征收房屋分户初步评估结果的公示》，以证明被上诉人拆迁过程中存在拆迁面积不统一，不应区别对待的问题；证据四，日照市中级人民法院到五莲县人民法院对房屋征收与拆迁工作进行调研的网络截图，以证明原审法院审理程序违法；证据五，五莲县政府于2014年1月15日作出的《关于印发〈五莲县2014年城市建设计划〉的通知》，以证明涉案城中村改造项目未列入城市建设计划；证据六，五莲县洪凝街道财政经管服务中心于2013年8月30日出具的证明，以证明该城中村改造项目一期工程的补偿费用账号与涉案二期工程的账号相同。对于上诉人提供的以上证据，本院组织双方当事人进行了听证。被上诉人五莲县政府质证认为，对于证据一的真实性无异议，但对证明目的有异议，涉案工程的建设单位没有按时办理相关施工手续，并不能证明被上诉人征收行为违法；对于证据二的真实性、合法性、关联性均有异议，认为上诉人仅依据工程造价推算建筑成本的观点不能成立，其主张的盈利情形也不能成立；对于证据三的真实性无异议，但认为该评估结果涉及到补偿问题，与本案无关；对于证据四的真实性、合法性、关联性均有异议；对于证据五的真实性无异议，认为该文件明确要求抓好洪凝居城中村改造；对于证据六的真实性无异议，认为涉案城中村改造项目分为一、二期，建设单位为同一公司，因此两期补偿款拨付使用同一账号并不违法。对于上述证据，合议庭经评议认为，证据一、二、五不能证明涉案征收决定违法，本院不予采信；证据三、四、六与本案审查涉案征收决定的合法性无关，本院不予接纳。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院并已经原审法院庭审质证。本院同意原审法院对原审证据的认证意见以及据此确认的案件事实。
本院认为，本案双方争议的焦点问题是：1.涉案征收决定的作出依据是否充分；2.涉案征收决定的内容是否合法；3.涉案征收决定的作出程序是否合法；4.涉案征收补偿方案是否合理。
关于涉案征收决定的作出依据是否充分的问题。首先，被上诉人提交的证据能够证明涉案征收决定符合五莲县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，涉案洪凝居城中村改造项目已列入2014年五莲县国民经济和社会发展计划，被上诉人作出涉案征收决定符合《征补条例》第八条、第九条的规定，符合社会公共利益的需要。上诉人主张被上诉人作出的涉案征收决定因其未提供证据证明涉案改造项目属于危房集中、基础设施落后以及组织施工未办理“三证一书”违反城乡规划法而构成违法的观点，没有法律依据，不能成立。其次，根据原审证据山东省人民政府（86）鲁政函9号《关于同意益都、诸城、五莲县共五个村居民的农业户口转为非农业户口的批复》能够反映出上诉人所在村的土地经省政府批复有偿收归国有的事实。因此，原审法院据此并结合上诉人提交的部分国有土地使用权证作出涉案土地已于1986年收归国有，并于2014年补办相应的用地手续，被上诉人作出征收决定时涉案土地性质为国有土地的认定，并无不当。对于上诉人提出原审法院对土地性质认定错误的上诉主张，因缺少法律依据和事实根据，不予支持。
关于涉案征收决定的内容是否合法的问题。从被诉征收决定的内容来看，该决定对征收范围、征收部门及实施单位、补偿安置方式、安置原则和补偿安置标准等内容进行了规定，同时在房屋征收决定公告的附件《五莲县洪凝街道洪凝居城中村改造（二期）工程建设房屋征收补偿方案》中对补偿方式、搬迁补偿费、临时安置补偿以及搬迁奖励进行了明确规定。原审法院依照《征补条例》第十七条的规定对征收决定的内容进行审查，并结合补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的情况，作出被诉征收决定并不违反《征补条例》规定的认定，并无不当。上诉人认为原审法院混淆了补助与补偿关系的观点没有法律依据，不能成立。另外，被诉征收决定告知被征收人对征收决定不服可以向五莲县人民法院提起行政诉讼虽然不恰当，但该项告知并未影响被征收人行使诉讼权利。
关于涉案征收决定的作出程序是否合法的问题。首先，《征补条例》第十二条明确规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，被上诉人对于涉及855户被征收人的房屋征收项目，在作出涉案征收决定之前未经政府常务会议讨论决定，明显违反上述规定，构成程序违法。上诉人的该项上诉理由成立，应予支持；被上诉人提出法律法规对于人数较多未作出明确规定的答辩理由不能成立。其次，根据原审查明的事实，2014年4月21日，中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行证实五莲县洪凝街道洪凝居二期改造项目，工程实施单位已将征收补偿款6000万元存入洪凝居委在该行的帐户。法律法规要求征收补偿费用应当在征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用，目的是在征收补偿和妥善安置上保证被征收人的合法权益。况且，结合本案房屋征收范围内大部分被征收户已签订协议的情况以及安置楼房的建设情况来看，被上诉人能够在征收补偿问题上保证被征收人的权益。因此，原审法院据此作出被上诉人作出涉案征收决定前，征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用并不违反《征补条例》规定的认定并无不当。上诉人认为征收补偿费足额到位应当以建筑预算部门的预算、专户存储应当以人民币银行结算账户管理办法、专款专用应当以审计机关的审计结果作为依据的观点，没有法律依据，不能成立。第三，对于社会稳定风险评估作出程序，根据《征补条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，但并未排除由征收部门作出评估报告，因此涉案社会稳定风险评估报告的作出程序并不违法。上诉人提出社会稳定风险评估由征收单位作出不符合《征补条例》规定的主张，不能成立。第四，对于被征收房屋的调查程序，经审查，被上诉人在对被征收房屋进行调查登记过程中，只对房主姓名、房屋结构及房屋间数进行了统计，调查形式虽然较为简单，但结合上诉人未在房屋调查结果公布规定的期间对调查结果提出异议的情况以及大多数被征收人已经签订补偿协议的情况，本院同意原审法院关于被上诉人房屋调查程序存在瑕疵的认定意见。上诉人还主张被上诉人未对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，但上诉人在本案中没有提供有效证据证明存在未经登记的建筑，被上诉人对此亦不认可，故上诉人的该项主张没有事实根据，不能成立。另外，上诉人还提到房地产价格评估程序违法的问题，该问题属于房屋征收补偿决定案件的审查范围，本案对此不予审查。
关于涉案征收补偿方案是否合理的问题。本案中，被上诉人在被诉征收决定中一并对补偿方案进行了公布，在法定期限内征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时进行公布，符合《征补条例》第十条和第十一条的规定。上诉人提出征收补偿方案存在征收补偿标准不合理、缺少补助标准、没有按照被征收人的意见进行修改等问题违反公平原则的主张，缺少法律依据和事实根据，不能成立。
综上，被上诉人五莲县政府作出的被诉征收决定程序上违反《征补条例》第十二条的相关规定，故应确认其程序违法。但因征收范围内绝大部分被征收人已经签订了补偿协议，且安置楼房已进入了工程施工阶段，如果因程序违法而撤销被诉征收决定，不仅将会影响绝大多数被征收人的利益，而且还将会给国家和社会公共利益造成重大损失，故应保持被诉征收决定的效力。对于被诉征收决定程序违法的问题，被上诉人五莲县政府应严格按照《征补条例》的相关规定采取相应的补救措施。同时，被上诉人五莲县政府对于在房屋征收过程中存在的程序瑕疵，也应当加以规范。原审法院判决适用法律法规错误，依法应予撤销。上诉人的上诉理由部分成立，依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销日照市中级人民法院（2015）日行初字第91号行政判决；
二、确认被上诉人五莲县人民政府未经政府常务会议讨论决定即作出《五莲县人民政府关于征收洪凝街道洪凝居城中村改造（二期）工程建设涉及房屋的决定》（莲政发〔2014〕16号）的行政行为程序违法，责令被上诉人五莲县人民政府采取补救措施；
三、驳回上诉人郑成宝等70人的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人五莲县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 许 琳
审判员 X X
审判员 孙晓峰
二〇一七年七月二十八日
书记员 王 璐
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申640号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑成宝等38人。
诉讼代表人郑成宝、索光华、郑世仁、张善敏。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）五莲县人民政府，住所地山东省五莲县富强路101号。
法定代表人朱贵友，该县县长。
再审申请人郑成宝等38人因诉被申请人五莲县人民政府（以下简称五莲县政府）撤销行政征收决定一案，不服山东省高级人民法院(2017)鲁行终634号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李智明、审判员耿宝建、审判员杨科雄参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
郑成宝等38人申请再审称：涉案征收决定自始至终都是一个无效的行政行为，二审法院仅仅将涉案征收决定确认违法是不够的，应坚决予以撤销。请求：撤销涉案征收决定。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，五莲县政府作出涉案征收决定前未经政府常务会议讨论决定，构成程序违法，二审法院判决确认五莲县政府未经政府常务会议讨论决定即作出涉案征收决定的行政行为程序违法并无不当。涉案征收决定实施后的建设项目现已陆续交付使用，若撤销涉案征收决定将会给社会公共利益造成重大损害。故人民法院在判决确认五莲县政府未经政府常务会议讨论决定即作出涉案征收决定的行政行为程序违法的同时，责令五莲县政府采取补救措施符合法律规定。五莲县政府已经根据二审法院的判决要求，及时采取补救措施，在五莲县政府常务会议上追认了案涉征收决定的合法性。
综上，郑成宝等38人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回郑成宝等38人的再审申请。
审判长 李智明
审判员 耿宝建
审判员 杨科雄
二〇一九年五月三十日
法官助理 林 璐
书记员 宋芳菲
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终634号
上诉人（原审原告）郑成宝等70人（名单附后）。
诉讼代表人郑成宝，男，1970年10月17日出生，汉族，住五莲县。
诉讼代表人索光华，男，1949年8月22日出生，汉族，住五莲县。
诉讼代表人郑世仁，男，1961年8月24日出生，汉族，住五莲县。
诉讼代表人韩琴，女，1974年3月25日出生，汉族，住五莲县。
委托代理人祝宝伦，山东同力兴国律师事务所律师。
委托代理人王洪达，山东同力兴国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）五莲县人民政府，住所地五莲县富强路101号。
法定代表人朱贵友，县长。
委托代理人孙琳，五莲县住房和城乡规划建设局工作人员。
委托代理人盛飞，山东阳尔律师事务所律师。
上诉人郑成宝等70人因诉被上诉人五莲县人民政府（以下简称五莲县政府）请求撤销行政征收决定一案，不服日照市中级人民法院作出的（2015）日行初字第91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，五莲县洪凝街道洪凝居位于五莲县城市规划区内。原告郑成宝等人在被告五莲县政府作出的《五莲县人民政府关于征收洪凝街道洪凝居城中村改造（二期）工程建设涉及房屋的决定》（以下简称征收决定）所确定的征收范围内，即五莲县富强路以东、山东路以西、罗山路以南、育才路以北区域内拥有房屋。五莲县住房和城乡规划建设局（以下简称五莲住建局）为本次征收的房屋征收部门，五莲县洪凝街道办事处（以下简称洪凝街道办）为房屋征收实施单位。2014年2月21日，被告发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造（二期）工程建设房屋征收补偿方案征求意见的公告》，征求意见期限自2014年2月22日起至2014年3月25日止。其中补偿方案规定了征收时间、签约期限、补偿方式、搬迁补偿、临时安置补偿和奖励等内容。同日，五莲住建局发布《关于公布洪凝居城中村改造（二期）工程建设房屋征收调查结果的公告》，公示表中载明房主姓名、房屋结构、房屋间数等信息，并告知被征收人如有异议，可在公告发布后15日内，向洪凝街道办提出。2014年3月27日，五莲住建局形成社会稳定风险评估报告。2014年4月1日，五莲住建局向五莲县国土资源局发出《关于暂停办理土地登记手续的通知》。2014年4月21日，被告发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造（二期）工程建设房屋征收补偿方案征求意见及修改情况公示》，根据对征收补偿方案征求意见的情况，对补偿方案中第六项第（三）条第一款的安置房选房顺序进行了修改。2014年4月21日，中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行证实五莲县洪凝街道洪凝居二期改造项目，工程实施单位已将征收补偿款存入洪凝居委在该行的帐户，该款帐户存款60000000元。2014年4月22日，五莲县政府作出涉案征收决定（莲政发〔2014〕16号），并于当日公告。原告不服，于2014年7月1日提起行政诉讼，要求撤销该征收决定。
另查明，在征收补偿方案规定的签约期限内，855户被征收人中共有667户被征收人与房屋征收部门签订了补偿协议。截止2014年12月5日，共有729户与征收部门签订了征收补偿协议，签约率达85.3%。
还查明，1986年3月31日，经由山东省人民政府（86）鲁政函9号《关于同意益都、诸城、五莲县共五个村居民的农业户口转为非农业户口的批复》批准，“五莲县洪凝、集后两个村……的农业户口转为非农业户口。……对现有土地有偿收归国有。”
原审法院认为，本案有如下争议焦点。一、关于原告起诉是否超过法定期限的问题。被告于2014年4月22日作出涉案房屋征收决定并公告，原告于同年7月1日提起行政诉讼，并未超出法定期限。二、关于部分原告的诉讼主体资格问题。本案审理过程中，郑世金、许冯氏、苗忠顺、刘西军去世，郑世金的妻子解加兰、许冯氏的儿子许延松、苗忠顺的妻子刘贤美、刘西军的儿子刘善青均明确表示参加诉讼，故解加兰、许延松、刘贤美、刘善青具有本案原告主体资格。关于其他原告的主体资格问题，在本案审理过程中，原告分别提交房产证、土地使用权证、洪凝村居民委员会通知、五莲住建局房屋征收补偿协议、买卖协议或结婚证等证据证实，可以证实上述原告与涉案房屋征收决定有利害关系，均具有本案的原告主体资格。三、关于五莲县政府作出涉案房屋征收决定依据是否充分的问题。本案涉案地段位于五莲县城市规划区内，但基础设施落后，被征收房屋多为平房。为完善城市功能，改善居民居住环境和生活条件，2014年，五莲县政府将洪凝街道洪凝居城中村改造（二期）列入国民经济和社会发展年度计划，并作为重点项目实施，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条规定的公共利益的需要，被告提交的证据亦证实涉案房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。另外，涉案安置项目采用政府主导、市场运作、村企合作的方式进行，亦不能成为否认该项目公共利益性质的理由。四、关于涉案征收决定法律依据是否正确的问题。根据被告提交的山东省人民政府（86）鲁政函9号文、山东省人民政府的批复和部分原告提交的国有土地使用权证，可以认定涉案土地已于1986年收归国有，并于2014年补办了相应的用地手续。五莲县政府作出涉案征收决定时，土地性质为国有土地，被告依据《征补条例》规定作出涉案房屋征收决定并无不当。五、关于涉案征收决定内容合法性的问题。原告未提交证据证实其被征收房屋属于生产、经营用房等非住宅用途或系二层或二层以上建筑，故涉案征收决定中未涉及停产停业损失及二层或以上建筑补偿方案并未违反相关规定，且搬迁补偿、临时安置补偿标准亦符合相关规定。依照《征补条例》第十七条的规定，该补偿方案也规定了各项补助与奖励，不存在未予补助的情形。根据《征补条例》的相关规定，“先补偿”应体现在市县级人民政府作出房屋征收决定前，对被征收人的征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；市县级人民政府作出房屋征收决定后，房屋征收部门拟定征收补偿方案并报市县级人民政府；房屋征收部门与被征收人依照《征补条例》的规定，就补偿方式、补偿金额等事项订立补偿协议。“后搬迁”应体现在只有在相关补偿得到妥善处理和安排的前提下，被征收人才承担在补偿协议约定或补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁的义务。本案系原告对被告作出的房屋征收决定不服提起的诉讼，被告在作出涉案征收决定前，对被征收人的征收补偿费用做到足额到位、专户存储、专款专用，并未违反《征补条例》先补偿后搬迁的规定。六、关于涉案征收决定作出程序是否合法的问题。被告未组织听证会的问题，从涉案征收范围内签订补偿协议情况来看，提出反对意见的被征收人未达到大多数的标准，五莲县政府据此未组织召开听证会，程序并不违法。关于社会稳定风险评估作出程序是否违法的问题，根据《征补条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，但并未排除由征收部门作出评估报告，因此涉案社会稳定风险评估报告的作出，程序并不违法。关于房地产价格评估程序是否违法的问题，是房屋征收补偿决定案件审查范围，本案不予审查。关于专户存储、专款专用的足额补偿费应否存入财政部门的问题。“专户存储”是指补偿款应当存入专门用于征收补偿费用的存储账户，不得存入人民政府的基本账户或者其他账户，本案中，洪凝居委会设立专门帐户，相应的补偿款项亦存入该帐户，并不违反《征补条例》的相关规定。虽然在整个征收过程中被告存在对被征收房屋进行调查登记时过于简单，只统计了房主姓名、房屋结构以及房屋间数等问题，系程序瑕疵，不能据此确认涉案房屋征收决定违法或予以撤销。被告称已组织有关部门对征收补偿方案进行科学论证，原告对此虽有异议，但未提交证据证实。综上，被告作出涉案征收决定基本符合《征补条例》规定，程序合法。七、关于被告作出涉案征收决定是否超越职权的问题。《征补条例》规定的征收补偿费用需足额到位包括房屋征收的各项补偿费、补助费及其他费用。被告将涉案房屋征收补偿、补助费、搬迁奖励等费用一并存入帐户，并未违反相关规定，且搬迁奖励的发放亦不会减少被征收人房屋补偿款的数额。八、关于补偿方案内容是否合理的问题。被告将涉案征收补偿方案公布，在规定期限内征求意见，并根据被征收人提出的修改意见进行修改，符合《征补条例》的相关规定，原告所称的补偿方案存在霸王条款、价格及选房办法显失公平等理由不成立，不予支持。而原告要求被告依据莲政发[2012]45号文件即《五莲县人民政府关于加快旧城区改造工作的意见》，对国有土地上的房屋征收产权调换的建筑按照实际建筑面积1：1的比例进行置换亦无事实和法律依据。综上，五莲县政府作出的涉案房屋征收决定事实依据充分，程序合法，适用法律法规正确。原告诉讼请求理由不能成立，不予支持，被告答辩理由成立，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人郑成宝等70人认为原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.改判撤销被上诉人于2014年4月22日作出的莲政发〔2014〕16号征收决定；3.全部诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、涉案征收决定实体上严重违法，原审法院认定事实不清，证据不足，且违反举证责任分配原则以及证据审核认定原则。1.原审法院对涉案征收决定作出的依据是否符合公共利益需要的情形，其审查和认定错误。是否属于公共利益需要的情形，《征补条例》第八条和第九条规定的非常明确，不仅列举出符合公共利益的六大情形，同时还规定确需征收房屋的，各项建设活动要符合“四规划一计划”。其中，《征补条例》第八条第（五）项才是公共利益需要的情形中的法定条件。本案所涉房屋征收是否由政府组织实施，是否依照城乡规划法的规定，是否属于危房集中以及基础设施落后地段，是否属于旧城区的改建，对此被上诉人并没有提交证据证明，原审法院判决中对于征收决定依据充分的认定是错误的。征收决定作出两年多的时间，被上诉人一直没有提交证据证明建设活动的合法性以及符合城乡规划专项规划和土地利用总体规划，明显违反《征补条例》第八条和第九条的规定。2.原审法院对涉案土地性质的认定错误。3.原审法院判决对征收内容违法的审查不全面。涉案征收决定第七条规定“对本征收决定不服的于3个月内向五莲县人民法院提起行政诉讼”，该规定不符合行政诉讼法的规定。原审法院混淆《征补条例》第十七条规定的补助与补偿的关系，属于适用法律错误。二、涉案征收决定程序违法。1.原审法院对征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用的认定没有依据。上诉人认为征收补偿费足额到位应当以建筑预算部门的预算、专户存储应当以人民币银行结算账户管理办法、专款专用应当以审计机关的审计结果作为依据。2.社会稳定风险评估由征收单位作出，不符合《征补条例》第十二条的规定。3.涉案征收决定作出前未经政府常务会议讨论决定，也没有组织相关部门对征收补偿方案进行论证，程序违法。4.被上诉人没有按照《征补条例》第二十四条的规定对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，程序违法。原审法院认定被征收房屋调查登记程序瑕疵，没有法律依据。5.被上诉人没有在房屋征收范围确定后，公布房地产价格评估机构选定方式等相关事项，并告知被征收人，不符合《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条的规定。三、补偿方案违反公平原则。1.被上诉人对补偿方案的修改只是修改了选房顺序，并非按照被征收人的意见改变原方案的补偿标准。2.补偿标准不合理，属于霸王条款。3.补偿方案没有对补助这一救济行为作出规定。4.对部分上诉人的补偿标准不合理。
被上诉人五莲县政府答辩称，一、原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。涉案房屋征收决定符合公共利益的需要，其作出时的土地性质属国有土地。二、涉案征收决定程序合法。补偿费用足额到位，专户存储，专款专用；社会稳定风险评估作出程序合法；涉案征收决定经多次会议讨论后作出，征收补偿方案经有关部门论证；对征收范围内的房屋调查程序不违反法律规定。三、涉案征收补偿方案合理合法。截至目前，已有792户被征收人与房屋征收部门签订了补偿协议，签约率达92.6%。四、本案上诉期间，部分上诉人已签订补偿协议并已腾空房屋，与征收决定不具有法律上的利害关系，不再享有诉权。
二审过程中，上诉人提交以下证据：证据一，五莲县住建局于2017年1月6日作出的《建设信息公开答复》及其附件《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》共9份，以证明涉案工程项目存在未审批而建设的违法情形；证据二，涉案建设项目的信息公开栏图片，以证明该信息公开中涉案工程建筑成本价格1000元每平方米，与涉案征收补偿方案中约定的多余面积每平方米2200元的购买价格存在较大悬殊，被上诉人实施涉案城中村改造项目存在盈利的情形；证据三，五莲县住建局于2017年5月20日作出的《关于洪凝居城中村改造（二期）项目被征收房屋分户初步评估结果的公示》，以证明被上诉人拆迁过程中存在拆迁面积不统一，不应区别对待的问题；证据四，日照市中级人民法院到五莲县人民法院对房屋征收与拆迁工作进行调研的网络截图，以证明原审法院审理程序违法；证据五，五莲县政府于2014年1月15日作出的《关于印发〈五莲县2014年城市建设计划〉的通知》，以证明涉案城中村改造项目未列入城市建设计划；证据六，五莲县洪凝街道财政经管服务中心于2013年8月30日出具的证明，以证明该城中村改造项目一期工程的补偿费用账号与涉案二期工程的账号相同。对于上诉人提供的以上证据，本院组织双方当事人进行了听证。被上诉人五莲县政府质证认为，对于证据一的真实性无异议，但对证明目的有异议，涉案工程的建设单位没有按时办理相关施工手续，并不能证明被上诉人征收行为违法；对于证据二的真实性、合法性、关联性均有异议，认为上诉人仅依据工程造价推算建筑成本的观点不能成立，其主张的盈利情形也不能成立；对于证据三的真实性无异议，但认为该评估结果涉及到补偿问题，与本案无关；对于证据四的真实性、合法性、关联性均有异议；对于证据五的真实性无异议，认为该文件明确要求抓好洪凝居城中村改造；对于证据六的真实性无异议，认为涉案城中村改造项目分为一、二期，建设单位为同一公司，因此两期补偿款拨付使用同一账号并不违法。对于上述证据，合议庭经评议认为，证据一、二、五不能证明涉案征收决定违法，本院不予采信；证据三、四、六与本案审查涉案征收决定的合法性无关，本院不予接纳。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院并已经原审法院庭审质证。本院同意原审法院对原审证据的认证意见以及据此确认的案件事实。
本院认为，本案双方争议的焦点问题是：1.涉案征收决定的作出依据是否充分；2.涉案征收决定的内容是否合法；3.涉案征收决定的作出程序是否合法；4.涉案征收补偿方案是否合理。
关于涉案征收决定的作出依据是否充分的问题。首先，被上诉人提交的证据能够证明涉案征收决定符合五莲县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，涉案洪凝居城中村改造项目已列入2014年五莲县国民经济和社会发展计划，被上诉人作出涉案征收决定符合《征补条例》第八条、第九条的规定，符合社会公共利益的需要。上诉人主张被上诉人作出的涉案征收决定因其未提供证据证明涉案改造项目属于危房集中、基础设施落后以及组织施工未办理“三证一书”违反城乡规划法而构成违法的观点，没有法律依据，不能成立。其次，根据原审证据山东省人民政府（86）鲁政函9号《关于同意益都、诸城、五莲县共五个村居民的农业户口转为非农业户口的批复》能够反映出上诉人所在村的土地经省政府批复有偿收归国有的事实。因此，原审法院据此并结合上诉人提交的部分国有土地使用权证作出涉案土地已于1986年收归国有，并于2014年补办相应的用地手续，被上诉人作出征收决定时涉案土地性质为国有土地的认定，并无不当。对于上诉人提出原审法院对土地性质认定错误的上诉主张，因缺少法律依据和事实根据，不予支持。
关于涉案征收决定的内容是否合法的问题。从被诉征收决定的内容来看，该决定对征收范围、征收部门及实施单位、补偿安置方式、安置原则和补偿安置标准等内容进行了规定，同时在房屋征收决定公告的附件《五莲县洪凝街道洪凝居城中村改造（二期）工程建设房屋征收补偿方案》中对补偿方式、搬迁补偿费、临时安置补偿以及搬迁奖励进行了明确规定。原审法院依照《征补条例》第十七条的规定对征收决定的内容进行审查，并结合补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的情况，作出被诉征收决定并不违反《征补条例》规定的认定，并无不当。上诉人认为原审法院混淆了补助与补偿关系的观点没有法律依据，不能成立。另外，被诉征收决定告知被征收人对征收决定不服可以向五莲县人民法院提起行政诉讼虽然不恰当，但该项告知并未影响被征收人行使诉讼权利。
关于涉案征收决定的作出程序是否合法的问题。首先，《征补条例》第十二条明确规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，被上诉人对于涉及855户被征收人的房屋征收项目，在作出涉案征收决定之前未经政府常务会议讨论决定，明显违反上述规定，构成程序违法。上诉人的该项上诉理由成立，应予支持；被上诉人提出法律法规对于人数较多未作出明确规定的答辩理由不能成立。其次，根据原审查明的事实，2014年4月21日，中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行证实五莲县洪凝街道洪凝居二期改造项目，工程实施单位已将征收补偿款6000万元存入洪凝居委在该行的帐户。法律法规要求征收补偿费用应当在征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用，目的是在征收补偿和妥善安置上保证被征收人的合法权益。况且，结合本案房屋征收范围内大部分被征收户已签订协议的情况以及安置楼房的建设情况来看，被上诉人能够在征收补偿问题上保证被征收人的权益。因此，原审法院据此作出被上诉人作出涉案征收决定前，征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用并不违反《征补条例》规定的认定并无不当。上诉人认为征收补偿费足额到位应当以建筑预算部门的预算、专户存储应当以人民币银行结算账户管理办法、专款专用应当以审计机关的审计结果作为依据的观点，没有法律依据，不能成立。第三，对于社会稳定风险评估作出程序，根据《征补条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，但并未排除由征收部门作出评估报告，因此涉案社会稳定风险评估报告的作出程序并不违法。上诉人提出社会稳定风险评估由征收单位作出不符合《征补条例》规定的主张，不能成立。第四，对于被征收房屋的调查程序，经审查，被上诉人在对被征收房屋进行调查登记过程中，只对房主姓名、房屋结构及房屋间数进行了统计，调查形式虽然较为简单，但结合上诉人未在房屋调查结果公布规定的期间对调查结果提出异议的情况以及大多数被征收人已经签订补偿协议的情况，本院同意原审法院关于被上诉人房屋调查程序存在瑕疵的认定意见。上诉人还主张被上诉人未对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，但上诉人在本案中没有提供有效证据证明存在未经登记的建筑，被上诉人对此亦不认可，故上诉人的该项主张没有事实根据，不能成立。另外，上诉人还提到房地产价格评估程序违法的问题，该问题属于房屋征收补偿决定案件的审查范围，本案对此不予审查。
关于涉案征收补偿方案是否合理的问题。本案中，被上诉人在被诉征收决定中一并对补偿方案进行了公布，在法定期限内征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时进行公布，符合《征补条例》第十条和第十一条的规定。上诉人提出征收补偿方案存在征收补偿标准不合理、缺少补助标准、没有按照被征收人的意见进行修改等问题违反公平原则的主张，缺少法律依据和事实根据，不能成立。
综上，被上诉人五莲县政府作出的被诉征收决定程序上违反《征补条例》第十二条的相关规定，故应确认其程序违法。但因征收范围内绝大部分被征收人已经签订了补偿协议，且安置楼房已进入了工程施工阶段，如果因程序违法而撤销被诉征收决定，不仅将会影响绝大多数被征收人的利益，而且还将会给国家和社会公共利益造成重大损失，故应保持被诉征收决定的效力。对于被诉征收决定程序违法的问题，被上诉人五莲县政府应严格按照《征补条例》的相关规定采取相应的补救措施。同时，被上诉人五莲县政府对于在房屋征收过程中存在的程序瑕疵，也应当加以规范。原审法院判决适用法律法规错误，依法应予撤销。上诉人的上诉理由部分成立，依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销日照市中级人民法院（2015）日行初字第91号行政判决；
二、确认被上诉人五莲县人民政府未经政府常务会议讨论决定即作出《五莲县人民政府关于征收洪凝街道洪凝居城中村改造（二期）工程建设涉及房屋的决定》（莲政发〔2014〕16号）的行政行为程序违法，责令被上诉人五莲县人民政府采取补救措施；
三、驳回上诉人郑成宝等70人的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人五莲县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 许 琳
审判员 X X
审判员 孙晓峰
二〇一七年七月二十八日
书记员 王 璐
【首席律师】
郞克宇律师
【基本信息】
郎克宇律师，中共党员，北京观邦律师事务所主任，四川大学民商法硕士。具有多年征地拆迁法律服务经验。
郎克宇律师专业代理全国各地征地拆迁案件，在长期的代理征地拆迁案件过程中，将协商谈判与法院诉讼有机结合，将法律实战技巧与各方当事人心理洞察相穿插，在弱势的被拆迁户与强大的开发商的这场历史性较量进程中，多次引领拆迁户、失地农民取得“以少胜多，以弱御强... [更多介绍]
【律师宣言】
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