房屋拆迁争议有关行政诉讼系列问题全解析之如何确定拆迁责任主体

　　行政诉讼中确定适格的被告应遵“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则。但在强拆争议中，在没有行政主体对拆迁行为负责时，被征收人往往没有能力自行准确识别拆迁行为主体，仅能初步证明房屋被强制拆除的事实。对此，法院应根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定，而不应在起诉时就让被征收人承担证明强制拆除行为实施主体的举证责任。

　　【强拆责任主体的推定】征收程序已启动的，被征收房屋被强制拆除，市、县级人民政府或房屋征收部门理应知晓相关情况，且在法律上或者事实上具有较大可能作出强制拆除行为。在行政诉讼中，由市、县级人民政府或者房屋征收部门提供相关证据，不难确定行为实施主体。该种情况下，被征收人在起诉时仅证明强拆事实的，人民法院应以对证据材料进行综合审查、追加被告等方式，通过审理认定或者推定行为主体，而不应以不具有事实根据为由裁定驳回起诉。

　　【强拆责任主体的认定】在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体只能受有权机关委托实施强制拆除行为。民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌故意毁坏财物罪的，权利人可依法请求公安机关履行相应职责。行政诉讼中，市、县级人民政府如不能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，应推定系其委托实施，认定其即为责任主体。

　　【举证责任分配】基于被拆迁人很难提供直接证据证明拆迁主体的考量，在原告难以举证且强拆行为无人认领的情况下，法院可以根据征收拆迁的目的性以及强拆行为的规模组织等情况，确定具有优势举证能力的行政机关承担证明房屋被拆除与其无关的举证责任。在行政机关不予举证或拒绝举证的情况下，其实施强拆行为具有高度的盖然性。

　　【乡镇政府、街道办的强拆主体资格认定】强拆行为系事实行为，且没有行政机关及其工作人员自认的情况下，只要被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性，在立案环节即可先予认可被告适格，立案后由审判部门审查。乡镇政府或者街道办事处属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。如果市、县人民政府已将案涉土地征收项目的强拆工作交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，应当推定乡镇政府或者街道办事处为被诉强拆行为的实施主体。

　　【法院的释明义务】经审理发现被告不适格的，法院应按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款之规定，告知原告变更被告。如果原告拒绝变更的，可以裁定驳回起诉；原告同意变更的，则可将案件移送有管辖权的基层法院；不能直接以被告不适格为由裁定驳回。因责任主体难以确定，致使被告需要变更而耽误的起诉期限，应当予以扣除。

　　【地方政府组织实施行为的可诉性】地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，取决于哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”，该行为必须具有“对外性”和“法效性”，即必须直接对外发生法律效果。当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为时，坚持起诉属于内部指示范畴的“组织实施”行为，不符合法定的起诉条件。