行政机关未遵循法定程序拆除违法建筑致损失扩大的应承担赔偿责任

——陈国财等不服广东佛山市南海区大沥镇人民政府城建规划行政强案

原载| 《中国行政审判案例》（第四卷）   第160号案例  P210-213 

【裁判要旨】

有权行政机关未遵循法定程序拆除违法建筑物，致使违法建筑物材料的损失扩大，或其他合法财产遭受损害的，应承担赔偿责任。

【案情】

原告：陈国财、范少芳。

被告：佛山市南海区大沥镇人民政府。

广东省佛山市南海区人民法院一审认定，2009年5月7日，佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称大沥镇政府）组织相关职能部门综合整治，使用钩机对大沥镇黄岐白沙兴联二片区的违章建（构）筑物实施强制拆除。同日上午，大沥镇白沙村兴联三村民小组通知陈国财、范少芳于当日12时之前将其位于该村民小组仓库旁（该地块不属于黄岐白沙兴联二片区）的3间仓库自行搬迁，否则将强制拆除。届时，仓库内物品尚未搬完，大沥镇政府便强制拆除该3间仓库及2间房屋、3间简易棚。另查明，上述建（构）筑物的建造未办理规划、报建手续，被告强制拆除前未书面通知该建（构）筑物认定为违法建筑物，亦未通知原告或其租户限期拆除。

原告诉称，大沥镇政府的清违行为未经任何必要的行政程序，严重违反法律规定，诉请确认强拆行为违法，并判决被告赔偿经济损失24万元。

被告辩称，其所实施清理整治范围内的土地为农用性质国有用地，该地块上的建（构）筑物均属违章建筑物，其依法拆除违章建筑物不应给予任何赔偿、补偿。

【审判】

佛山市南海区人民法院经审理认为，大沥镇政府于2009年5月7日对陈国财、范少芳的建（构）筑物实施强制拆除前，没有向陈国财、范少芳发出其所建造的建（构）筑物被认定为违法建筑物的书面通知，没有向陈国财、范少芳或者其租户发出责令改正、限期拆除上述建（构）筑物的书面通知，没有告知其行为所违反法律的具体条款以及说明逾期不改正的法律后果及大沥镇政府将采取的措施，属程序违法。鉴于陈国财、范少芳的建（构）筑物已被拆除，大沥镇政府对上述建（构）筑物实施的强制拆除行为已不具有可撤销内容，故依法应当确认其强制拆除行为违法。鉴于被拆除的建（构）筑物均未经规划部门或者建设部门办理规划、报建手续，未取得建设规划许可，属违法建筑物，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，陈国财、范少芳请求判决大沥镇政府赔偿因违法强制拆除对陈国财、范少芳造成的经济损失24万元，没有法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，判决：确认大沥镇政府于2009年5月7日强制拆除陈国财、范少芳3间仓库、2间房屋、3间简易棚的具体行政行为违法；驳回陈国财、范少芳的其他诉讼请求。

宣判后，陈国财、范少芳不服，向佛山市中级人民法院提起上诉。

佛山市中级人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，大沥镇政府对其规划区内的违法建筑，应当依照该条规定的法定程序先责令限期改正，对逾期不改正的，才可以强制拆除。该府未履行限期改正的程序，直接实施强制拆迁行为，剥夺了相对人的自救权利，属程序违法。其违法行为对相对人存放在违法建筑内的合法财产造成损失的应当根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项的规定予以赔偿。原判确认大沥镇政府的行为违法正确，但没有判决赔偿造成相对人存放在违法建筑内的合法财产的损失不当，应予纠正。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。鉴于陈国财、范少芳对其存放在违法建筑内物品损失情况未能提供合法有效的证据，本院酌情判令赔偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，判决：维持原审判决第一项关于确认被上诉人大沥镇政府具体行政行为违法部分；撤销原审判决中第二项关于驳回上诉人陈国财、范少芳的其他诉讼请求部分；被上诉人大沥镇政府于本判决生效之日起30日内赔偿上诉人陈国财、范少芳经济损失8000元。

【评析】

一、背景情况介绍

长期以来，违法建（构）筑物这一顽疾层出不穷、禁而不止。政府部门也在处理违法建（构）筑物方面加大了处罚和拆除力度。但由于种种原因，在违法建（构）筑物的强制拆除行为中，行政机关有可能存在一些程序违法的情形。一旦强制拆除行为被确认为程序违法，对于违法建（构）筑物所有权人是否应当予以赔偿，存在较大争议。本案审理中，对于违法建（构）筑物所有权人可否要求行政赔偿问题，一、二审法院就有不同意见。一审法院认为，行政行为只有在侵害了相对人合法权益的情况下才存在赔偿的基础，两原告的建（构）筑物明显违法，其赔偿请求不应予以支持。二审法院对该问题则有不同的看法，虽然违法建筑不符合法律规定予以拆除，但并非相对人就不存在《行政诉讼法》第一条所规定的“合法权益”需要依法予以保护。行政机关在强拆中应当遵循法定程序和比例原则，尽量减小因清违给相对人造成的损失。

二、确立裁判要旨的理由

本案被告拆除违法建筑物时未遵守法定程序，未能避免原告损失的扩大，并造成违法建筑物内合法财产的损失，应承担相关赔偿责任。理由如下：

1、被告强拆程序违法，造成相对人的损失扩大。涉案建（构）筑物属于违法建筑，但并不能否定原告对建筑材料的所有权，行为违法不等于财产非法。依照《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定，被告强制拆除违章建筑前应责令改正、限期拆除，确保原告有机会对自己的材料及时作出处理，如自行拆除、转移室内财物等，以避免不必要的损失。被告拆除违法建（构）筑物应遵循法定程序，应当尽可能采取措施避免原告损失的扩大。而本案被告未遵循法定程序，原告便无法对建（构）筑物自行拆除，一些本可回收的建筑材料被损毁，致使原告损失扩大。

2、违法建筑内的合法财产应受保护。由于被告未遵循法定程序，拆除当日上午才口头通知原告，限令在三小时内搬迁，原告虽经紧急搬迁，但因时间有限尚有一些货物未能及时搬出。违法建筑物内的这些财产，不同于违法建筑，均属于合法财产，行政机关执法中应当确保不损害公民、法人或其他组织的合法财产。造成损害的应当赔偿。

3、原告虽未就其损失进行举证，但被告对拆除事实及拆除的对象没有异议，只是辩称其拆除行为并不违法。而且，被告未及时通知原告便直接强制拆除，导致原告无法对其损失情况提供有效的证据，事后评估也难以明确具体的损失数额。基于这些考虑，一审法院以原告不能对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据为由不支持原告的赔偿请求，于理不合，故二审法院酌情判决被告赔偿8000元并无不妥。

相关法律规范

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条

《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条、第五十七条第二款

撰 稿 人：郭贇 广东省佛山市中级人民法院行政审判庭

采    编：郭贇  广东省佛山市中级人民法院行政审判庭

责任编辑：陈福发 福建省高级人民法院行政审判庭