国有土地使用权收回是土地利用管理中的重要一环，但在实际操作中却面临着诸多法律问题。本文从实际工作出发，对比不同部门、不同层次关于土地的法律法规，对收回土地使用权行为的性质、有偿无偿的把握、收回的批准机关、收回的执法主体以及诉讼性质等问题进行了分析，提出了自己的见解，对实际工作有一定参考价值。

　　收回土地使用权行为的法律性质

　　依照法律法规的规定收回国有土地使用权，是政府及其土地行政主管部门的一项法定职责。国家有关法律法规、规章对收回国有土地使用权有着较明确的规定，按照这些法律规定，国有土地使用权收回行为从法律性质上看，主要有以下几个方面：

　　行政处罚的“收回”

　　行政处罚的“收回”，是指因土地使用者违反了法律法规禁止性规定，被政府或土地行政主管部门依照法律法规的规定收回土地使用权。这种“收回”，首先，是因为土地使用者发生了法律法规禁止的行为。其次，法律法规规定，对这种行为必须给予无偿收回土地使用权的惩处。

　　《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条、《城市房地产管理法》第25条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款等规定的“收回”都应属于行政处罚性收回。

　　土地使用权期满的“收回”

　　土地使用权期满的“收回”，是指出让的国有土地使用权期满后，由于土地使用者未申请续期，或者虽申请续期但未获批准，依照出让合同的约定，土地使用权由国家无偿收回。

　　《土地管理法》第58条第1款第3项、《城市房地产管理法》第21条第2款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条的“收回”，属于土地使用权期满的“收回”。

　　其他法定事由的“收回”

　　其他法定事由的“收回”，是指土地使用者在没有违反法律法规禁止性规定的情况下，因发生某种法律法规规定应当收回土地使用权的事件，而被土地行政主管部门收回土地使用权。这里需要说明的是，首先，土地使用者没有违反法律法规的行为。其次，发生的事件，可能是土地使用者自己的原因，如单位迁移、解散、撤销、破产，也可能是国家方面的原因，如为了公共利益，或者为了实施城市规划。

　　根据上面的阐述，我们可以确定，依据《土地管理法》第58条第1款第1、2、4、5项、《城市房地产管理法》第19条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条、第47条第1款的规定收回土地使用权，属于其他依法定事由的“收回”。

　　无偿收回和有偿收回如何把握

　　1.行政处罚的“收回”，作为对土地使用者违法行为的惩罚措施，从理论上讲，不应向其支付任何费用。但征地补偿费作为土地所有权“转权”、征地税费作为土地“变类”过程中的支出费用，笔者认为，应按土地使用者取得土地时的原价格标准，由政府返还。而拆迁补偿费、土地出让金作为土地使用者取得土地使用权的支出费用，在行政处罚“收回”土地使用权的情形下，不应返还。

　　2.土地使用权期满的“收回”，由于是依据《土地使用权出让合同》的约定收回土地使用权，且土地使用者原支付的各类土地成本已在其数十年的土地使用过程中折抵完毕，即土地成本的现值为“零”，因此不应向其支付任何费用。然而，土地成本的现值为“零”并不等于土地没有价值。在土地增值数倍于原土地价值，且房屋仍有实际价值和使用价值的情况下，是否绝对地“无偿”收回，仍是值得进一步探讨的问题。

　　3.其他法定事由的“收回”，征地补偿费、拆迁补偿费、征地税费和剩余年限的土地出让金，理所应当应该由政府返还，其价格标准则应区别情况处理：因国家方面的原因，如为了公共利益、实施城市规划而收回土地使用权的，应按现时价格计算、返还四项费用，土地的增值归土地使用者所有，以体现“有偿”收回的法律规定;因土地使用者自己的原因，如单位迁移、解散、撤销、破产而被收回土地使用权的，应按原价格标准计算、返还四项费用，土地的增值归政府所有。

　　收回土地使用权的批准机关

　　根据土地管理法律和行政法规的规定，大多数情形下收回土地使用权需报经原批准用地的政府批准。问题是，按1999年前的《土地管理法》规定，土地审批实行分级限额一次性审批;1999年后的《土地管理法》规定，土地审批为三次批准，第一次是农用地转用审批，第二次为征地审批，第三次为具体建设项目用地审批。虽然第一次审批和第二次审批在某些情况下可以“同时办理”，但也有分别审批的法定情形。在三次审批且批准权不一致的情况下，原批准用地的政府，究竟是指哪次审批的政府?

　　《基本农田保护条例》第18条规定，经国务院批准的重点建设项目占用基本农田，连续两年未使用的，经国务院批准，由县级以上政府无偿收回用地单位的土地使用权。按照占用基本农田都需经国务院批准“农转用”和经国务院批准“征地”这一思路，似乎“原批准用地的政府”应当是指批准农用地转用或者批准征地的政府。但是，仔细分析三次审批的批准内容，问题并不那么简单。

　　“农转用”审批是按照土地利用总体规划，将农用地转为建设用地的审批，是土地用途“转类”的审批;“征地”审批是将集体所有土地征为国有土地的审批，是土地所有权“转权”的审批。这两次审批的共同特点，一是上级政府对下级政府的审批，不是对土地使用者的审批;二是这种“转类”审批和“转权”审批并不涉及土地使用权，不是对土地使用权的审批。而根据《土地管理法》第44条第3款的规定，“转类”和“转权”审批后，还需由政府对土地使用者进行具体建设项目用地审批，只有在办理具体建设项目用地审批后，土地使用者才获得土地使用权。因此，与土地使用者或者土地使用权有关的审批，是第三次审批，即具体建设项目用地审批。

　　根据上面的分析，由于收回土地使用权的对象是土地使用者，标的物是土地使用权，可以认为，原批准用地的政府，应该是指批准具体建设项目用地的政府。至于《基本农田保护条例》第18条规定“经国务院批准”，只能理解为是对“基本农田”一种特殊规定，但这一特殊规定对查处、收回闲置土地工作的开展是不利的。

　　收回土地使用权的执法主体

　　收回土地使用权的执法主体，根据土地管理法律和行政法规的规定，可以分为县级以上政府和土地行政主管部门两种执法主体。

　　1.土地管理法律和行政法规明确以县级以上政府为收回土地使用权执法主体的，有三种情形：即《土地管理法》第37条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款和《基本农田保护条例》第18条。

　　2.土地管理法律和行政法规明确以土地行政主管部门为收回土地使用权执法主体的，有两种情形：即《土地管理法》第58条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款。

　　3.土地管理法律和行政法规未明确收回土地使用权执法主体，或者表述为“国家收回”的，有五种情形：即《城市房地产管理法》第19条、《城市房地产管理法》第21条第2款、《城市房地产管理法》第25条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条。

　　细读上述法律法规条款，我们至少可以发现以下两个不一致：

　　1.《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款，收回土地使用权的事由都是“闲置”土地，但规定的执法主体并不一致。

　　2.《土地管理法》第58条第1款第4项与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款，收回土地使用权的事由都是“撤销、迁移”，但规定的执法主体也不一致。

　　此外，国土资源部1999年发布的第5号令《闲置土地处置办法》第5条规定，闲置土地由土地行政主管部门“下达《收回国有土地使用权决定书》”，与《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条的“由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”，也不一致。

　　由于土地管理法律、法规、规章对收回土地使用权执法主体的规定不一致，已对收回土地使用权工作造成了法律上的障碍。因此，土地管理法律、法规、规章对此应当做出规定，统一收回土地使用权的批准机关和执法主体。

　　笔者认为，对收回土地使用权的批准机关和执法主体进行统一，并非难事，可以在下面两种方案中选择一种进行统一，但必须以法律的形式进行统一。

　　(1)如果土地管理法律和行政法规需要统一由“批准具体建设项目用地的政府”为收回土地使用权的批准机关，则应同时规定收回土地使用权的执法主体为“市、县土地行政主管部门”。

　　(2)如果土地管理法律和行政法规需要统一由“市、县政府”为收回土地使用权的执法主体，为防止收回土地使用权的批准机关和执法主体为同一政府，则应同时规定收回土地使用权的批准机关为“上一级政府”，或者为“省级政府”。